從1988年第一條高速公路通車到如今總里程居世界第一,“借錢修路、收費還貸”的收費公路政策使我國快速將高速公路總規(guī)模做大。與此同時,也積累下債務高企、虧損加劇等諸多矛盾。按2004年11月1日起施行的現(xiàn)行《收費公路管理條例》(下簡稱《條例》),一些高速公路已經(jīng)收費到期乃至超期,未來是繼續(xù)收費還是停止收費?
7月21日,交通運輸部發(fā)布《收費公路管理條例》修訂稿(下簡稱《修訂稿》),向社會公開征求意見。《修訂稿》提出,政府收費的高速公路實行統(tǒng)借統(tǒng)還(即在一省范圍內實行“統(tǒng)一舉債、統(tǒng)一收費、統(tǒng)一還款”),收費期限以路網(wǎng)實際償債期確定,不再受具體年限限制;償債期、經(jīng)營期屆滿后,實行養(yǎng)護管理收費。
這樣一來,收費公路改革迅速成為社會關注的熱點:現(xiàn)行《條例》規(guī)定,政府還貸公路和經(jīng)營性公路的收費期限分別為最長不得超過15年和25年,中西部最長不得超過20年和30年。根據(jù)這一規(guī)定,收費還有期限,為何現(xiàn)在要改成“直至償清債務”?養(yǎng)護期還要收費的依據(jù)何在?為何實行統(tǒng)借統(tǒng)還,將一省之內的高速公路打包處理?
要認識改革初衷,還得冷靜而理性地審視發(fā)展現(xiàn)狀:高速公路為什么會債務高企、巨額虧損?高速公路是否建得過多過快了?近日,記者采訪了交通運輸部相關負責人及專家學者,試圖深入剖析這些問題。
一問:
巨額虧損從何而來?
資金需求巨大,銀行貸款成為主要資金來源,加之建設速度加快,積累了高額債務
“印鈔機”“車輪一響,黃金萬兩”……有人說收費公路是一本萬利的暴利行業(yè),事實果真如此嗎?
“確實有一些建成較早、成本較低、位置較好的高速公路是盈利的,且利潤率較高,但高速公路"貧富不均",整體上肯定是虧損的。”交通部管理干部學院教授張柱庭說。數(shù)據(jù)顯示,2014年我國收費公路收支缺口高達1571.1億元,此前三年分別為323億元、566億元、661億元。
巨額虧損從何而來?交通運輸部公路局副局長王太認為,原因包括正常還債階段還本付息支出增長,以及債務規(guī)模的不斷增加:到去年底,全國收費公路債務余額高達3.8萬多億元。而債務規(guī)模大,則與收費公路資金需求巨大及“貸款修路”的資金籌集方式密不可分。
公路特別是高速路成本高,資金需求大。
去年,我國四車道高速公路平均造價為7700萬元/公里,是2000年的2.4倍、2004年的1.83倍。“上世紀90年代,一些路段成本僅需1000多萬元/公里,前不久新建的京臺高速,成本高達3.6億元/公里。”交通部規(guī)劃院戰(zhàn)略所所長徐麗說,高速路成本升高除因原材料、人工成本上漲外,還受征地拆遷費用上升,以及因地形所限需修大量橋梁、隧道、高架橋等因素影響。
高速公路建設資金大頭來自銀行貸款。
據(jù)統(tǒng)計,現(xiàn)有16.26萬公里收費公路累計建設投資為6.15萬億元,以銀行貸款為主的債務性資金占七成,且銀行商業(yè)貸款對高速路這樣的基礎設施建設一般無利率優(yōu)惠。“日本通過發(fā)債籌集資金,有的利息只有0.78%,而我們的融資成本一般在6%—7%。”國家行政學院教授王偉說。
公路建設加快。
王太認為,債務規(guī)模大也由于我國加快了公路建設:2010年,收費公路收支基本平衡;2011年至2014年,新增收費高速公路里程占總里程的31.1%,債務余額占債務總余額的45.6%。
收費公路虧損,除債務規(guī)模大這一主因外,也不能忽視其他因素:個別企業(yè)嚴重超編,推高了用人成本、降低了運營效率;有的企業(yè)發(fā)放高額福利,甚至將資金建設樓堂館所;有的高速路建設環(huán)節(jié)層層轉包,或控制成本不力,導致超支等。“未來,應加強對收費公路機構編制、財務支出的控制,并引入第三方評價評估機構,對其技術狀況、服務質量等作出客觀獨立的結論。”交通部公路研究院黨委書記楊文銀說。
二問:
高速公路是否建得過多過快?
部分地方高速路存在規(guī)劃隨意調整、過度建設問題
債務高企,虧損擴大,自然會帶來這樣的疑問:欠了這么多債,為何還要修高速?高速路建得過多過快了嗎?
根據(jù)《國家公路網(wǎng)規(guī)劃》,到2030年,我國將建成約13.6萬公里國家高速公路網(wǎng)。“目前已完成8.7萬公里,一些大通道還未完全貫通,另有一些早期通車路段急需擴容。”交通運輸部規(guī)劃司副司長任錦雄表示,該規(guī)劃綜合考慮了全國的政治、經(jīng)濟、文化、社會、軍事等因素,“盡管近幾年建設速度有所加快,但推進還算穩(wěn)步。”
值得注意的是,除國家高速公路網(wǎng)外,各省也有各自的地方高速公路網(wǎng)規(guī)劃。“國高”有序推進,一些“地高”卻可能存在過度建設。
“過去,一些省份片面追求GDP,把修建高速路作為推動經(jīng)濟發(fā)展乃至提高政績的手段,而不管有無車流,更不考慮如何還本付息。”北京交通大學教授趙堅表示,一些省份在錯誤理念的指導下,“編制過于宏偉的規(guī)劃,有的甚至不切實際地提出"縣縣通高速"。”在趙堅看來,若某地長期內出行需求不足,完全可以修成低等級的普通公路,成本能低至少一半。
“有些路段修成一級、二級就夠了,但卻修成了高速。”徐麗分析,其背后原因主要在于融資模式:修建一級、二級公路,需地方財政全部埋單;而修建高速,地方只需出一部分資本金,大頭為銀行貸款。
徐麗建議,未來必須增強規(guī)劃的嚴肅性,將建設與財政能力、資金解決方案統(tǒng)籌考慮,不然就可能埋下債務風險的隱患。
不過,另一個不容否定的因素是:交通在經(jīng)濟社會發(fā)展全局中起先行作用。“交通肯定得適度先行,但要超前到什么程度,太難把握了。”張柱庭舉例說,當年修建京津唐高速路時,本預計起初幾年沒什么車,結果剛開通就陷入擁堵。再者,道路建得越早造價越低,越往后成本就越高,“這是個悖論,很值得研究。”
三問:
虧損如何控制?
通過“開源節(jié)流”的方式緩解收支缺口,“開源”就包括調整收費期限和標準
未來,債務規(guī)模和虧損巨大的問題能解決嗎?
可以肯定的是,債務規(guī)模將隨著財稅體制改革得以逐步縮小。根據(jù)《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(下簡稱“43號文”),收費公路建設要從“借貸”變?yōu)?ldquo;舉債”。同時,國家將對地方債務實行規(guī)模控制。“《修訂稿》將對防止地方盲目建設、債務"滾雪球"起到積極作用。”張柱庭說。
那么,一些地方政府的不合理沖動被束縛后,是否會影響建設進度?“肯定有影響,速度降一點是合理的。”張柱庭表示,《修訂稿》明確要通過特許經(jīng)營吸引社會資本,“若企業(yè)能真正參與進來,又會對建設產生促進作用。”
“現(xiàn)階段,盡管收支缺口很難消除,但可通過"開源節(jié)流"緩解缺口擴大。”王太所說的“節(jié)流”之舉瞄準了巨額虧損的癥結,包括控制規(guī)劃,降低建設、養(yǎng)護運營、融資等成本。“公路建設應嚴格依照公路網(wǎng)規(guī)劃實施,不得隨意調整規(guī)劃,增加規(guī)劃外的公路建設項目。未來,收費公路將以高速公路為主,占公路總里程的比例將從3.6%降至3%左右”,王太說。
開源方面,王太列出三條舉措:加大財政投入、吸引社會資本、調整收費期限和標準。這其中的第三條,就成為條例修訂的關鍵。
四問:
收費期限為何延長?
用路者付費原則比全民付費更加公平,且目前車購稅、燃油稅遠難滿足公路建設養(yǎng)護實際需求
“任何國家都沒有真正意義的免費公路。”王偉表示,全球公路交通資金來源大致有兩種:一種由財政負擔,資金來自稅收;另一種由道路使用者負擔。"誰用路、誰受益、誰付費"的用路者付費原則更好體現(xiàn)了公平。”
拋開公平性的問題,在收費與收稅間做選擇,還應考慮具體國情和當前財政保障能力。
據(jù)介紹,目前我國車購稅主要用于公路建設,包括高速公路建設資本金補助、農村公路建設、國省道改造等;而2009年起開征的燃油稅則用于普通公路養(yǎng)護等方面。需要澄清的一點是,“車購稅、燃油稅、高速路通行費三者支出范圍并不一樣,沒有重復收費問題。”王偉說。
“2013年,我國車購稅規(guī)模為2234億元,一般稅為1071億元,而公路建設支出達13692億元,稅收缺口高達10387億元;燃油稅轉移支付僅為1443億元,普通公路養(yǎng)護稅收缺口高達1357億元。”王偉表示,未來收費公路的養(yǎng)護管理、債務償還,包括社會資本投資回收等,需要通過繼續(xù)征收通行費予以保證。
在收稅與收費之間,交通運輸部傾向于后者,即“用路者付費”。按此路徑,自然延伸出“在現(xiàn)有基礎上延長收費期限,實行長期收費”的政策。
五問:
為何實行統(tǒng)借統(tǒng)還、養(yǎng)護期收費?
統(tǒng)借統(tǒng)還可增強籌資還債能力,降低政府性債務風險;養(yǎng)護期資金用財政收入或稅收支付不現(xiàn)實
實行統(tǒng)借統(tǒng)還、養(yǎng)護期收費,原因何在,依據(jù)何存?
先看統(tǒng)借統(tǒng)還。
此前,我國收費公路中,既有單一公路建設項目自收自支、實行獨立核算,也有多個項目共同核算,即“統(tǒng)借統(tǒng)還”。根據(jù)現(xiàn)行《條例》,政府還貸公路“可以”統(tǒng)貸統(tǒng)還;而《修訂稿》則明確,政府收費高速公路一律統(tǒng)借統(tǒng)還。這意味著,將來在一省范圍內,只要一條高速公路尚未還清債務,其他路段均將一并按償債期標準收費。同時,若高速路改擴建增加了政府債務或社會投資,還可重新核定償債期或經(jīng)營期。
“以省為單位對高速公路實行統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)一管理,可降低政府收費公路的融資和運營成本,增強政府償債能力,降低政府性債務風險。”交通運輸部法制司副司長魏東認為,路段獨立核算也會影響路網(wǎng)整體性及通行效率。
那么,統(tǒng)借統(tǒng)還依據(jù)何在?張柱庭表示,首先,《公路法》規(guī)定,收費期限按收費償還貸款、集資款的原則確定,“貸款肯定要還完”;43號文也提出,地方政府應指導和督促拓寬償債資金渠道、統(tǒng)籌安排償債資金,“這里的"統(tǒng)籌安排"為統(tǒng)借統(tǒng)還提供了依據(jù)。”
再看養(yǎng)護期收費。
“最初收費公路政策更多考慮了收費還貸,建成后把本息還完后即停止收費,通過財政資金應對養(yǎng)護需求。但當收費公路達到現(xiàn)在的規(guī)模后,再考慮用財政收入或燃油稅來支付,已經(jīng)不太現(xiàn)實。”發(fā)改委綜合交通所研究員李玉濤表示。
養(yǎng)護期收費于法有據(jù)嗎?
張柱庭表示,根據(jù)《預算法》,預算包括一般公共預算、政府性基金預算等,一般公共預算支出主要用于一般公共服務,如科教文衛(wèi)體、農業(yè)環(huán)保等方面,而政府性基金預算則是依照法律法規(guī)規(guī)定在一定期限內向特定對象籌集的資金,專項用于特定公共事業(yè)發(fā)展,“結合高速公路選擇性通行的特性,其養(yǎng)護管理費用屬于政府性基金預算完成的任務。本次修訂是對《預算法》的補充和細化,是有上位法依據(jù)的。”
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