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近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《推進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展優(yōu)化調(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu)工作方案（2021—2025年）》（簡稱《工作方案》），在鞏固已有工作成效基礎(chǔ)上，立足“十四五”期新形勢新要求，制定多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展和運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整務(wù)實(shí)舉措，對推動(dòng)國家重大戰(zhàn)略實(shí)施、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和當(dāng)好中國現(xiàn)代化的開路先鋒具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

突出戰(zhàn)略引領(lǐng) 錨定新時(shí)代發(fā)展目標(biāo)

《工作方案》的一個(gè)重要特點(diǎn)是深刻把握多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展和運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的戰(zhàn)略意義，對標(biāo)對表加快建設(shè)交通強(qiáng)國總目標(biāo)，進(jìn)行了全面系統(tǒng)工作部署，提出了切實(shí)可行的目標(biāo)指標(biāo)。

強(qiáng)調(diào)工作任務(wù)的戰(zhàn)略性。推進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展、優(yōu)化調(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，要求把各種運(yùn)輸方式自身發(fā)展融入綜合運(yùn)輸協(xié)同發(fā)展大局，實(shí)現(xiàn)跨方式、跨領(lǐng)域、跨區(qū)域、跨產(chǎn)業(yè)一體化融合發(fā)展?！豆ぷ鞣桨浮啡尕瀼攸h中央、國務(wù)院決策部署，統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個(gè)大局，進(jìn)一步明確加快建設(shè)安全、便捷、高效、綠色、經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系的戰(zhàn)略導(dǎo)向；進(jìn)一步明確暢通國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)，服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略支撐；進(jìn)一步明確構(gòu)建綠色高效交通運(yùn)輸體系、形成綠色低碳運(yùn)輸方式的戰(zhàn)略路徑。

強(qiáng)調(diào)工作推進(jìn)的系統(tǒng)性。在《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)開展多式聯(lián)運(yùn)工作的通知》《推進(jìn)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）》基礎(chǔ)上，《工作方案》提出了“十四五”推進(jìn)路線圖，即提出了圍繞“多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展水平明顯提升，基本形成大宗貨物及集裝箱中長距離運(yùn)輸以鐵路和水路為主的發(fā)展格局”目標(biāo)。從基礎(chǔ)設(shè)施、組織模式、區(qū)域結(jié)構(gòu)、技術(shù)裝備、市場環(huán)境、支持政策等6個(gè)方面提出了20條政策措施，既保持了工作延續(xù)性，也瞄準(zhǔn)了新問題，提出了新方案，抓住了系統(tǒng)性解決制約多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展和運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的突出矛盾和主要問題。

強(qiáng)調(diào)工作目標(biāo)的引領(lǐng)性。發(fā)展目標(biāo)和考核指標(biāo)是工作推進(jìn)的“風(fēng)向標(biāo)”和“指揮棒”。當(dāng)前，我國多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展水平距離發(fā)達(dá)國家先進(jìn)水平差距較大，公路承擔(dān)的煤炭、礦石、鋼鐵等大宗貨物長距離運(yùn)輸比例依然過高，貨物運(yùn)輸結(jié)構(gòu)仍不合理。未來一段時(shí)期是推進(jìn)各方式深度融合和做好碳達(dá)峰、碳中和工作的關(guān)鍵期、窗口期?！豆ぷ鞣桨浮吩诰C合宏觀形勢、考慮發(fā)展基礎(chǔ)、分析需求趨勢、對標(biāo)強(qiáng)國目標(biāo)基礎(chǔ)上，提出了2025年全國鐵路和水路貨運(yùn)量比2020年分別增長10%和12%左右，集裝箱鐵水聯(lián)運(yùn)量年均增長15%以上的總體目標(biāo)；又針對多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域和運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整重點(diǎn)區(qū)域，提出了京津冀及周邊地區(qū)、長三角地區(qū)、粵港澳大灣區(qū)等沿海主要港口大宗貨物綠色運(yùn)輸比例力爭達(dá)到80%，晉陜蒙煤炭主產(chǎn)區(qū)大型工礦企業(yè)中長距離煤炭和焦炭鐵路運(yùn)輸比例力爭達(dá)到90%的針對性目標(biāo)。

突出問題導(dǎo)向 加快推進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)補(bǔ)齊短板

近年來，我國多式聯(lián)運(yùn)和運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整工作取得積極進(jìn)展，隨著深化改革發(fā)展，深層次矛盾日益突出，諸多瓶頸問題亟待破解?！豆ぷ鞣桨浮穲?jiān)持問題導(dǎo)向，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，在重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)領(lǐng)域上發(fā)力。

聚焦基礎(chǔ)設(shè)施銜接難問題創(chuàng)新突破。當(dāng)前，我國跨方式基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌規(guī)劃和建設(shè)協(xié)調(diào)依然不足，樞紐站場“連而不暢”“鄰而不接”等“最后一公里”問題依然突出。例如，歐美4大港口（紐約港、洛杉磯港、安特衛(wèi)普港、漢堡港）鐵路裝卸線均在30條以上，而上海洋山港尚未通鐵路，深圳鹽田港僅有3條裝卸線，樞紐站場集疏運(yùn)效率低，功能銜接亟待加強(qiáng)。《工作方案》緊盯設(shè)施銜接薄弱環(huán)節(jié)，提出主要港口規(guī)?；蹍^(qū)鐵路直通；在港口規(guī)劃或港口集疏運(yùn)規(guī)劃編制時(shí)，原則上要明確聯(lián)通鐵路、確定集疏運(yùn)目標(biāo)，做好用地預(yù)留控制；推動(dòng)鐵路專用線深入碼頭堆場并配足到發(fā)線和裝卸線，加快專用線進(jìn)港區(qū)、廠區(qū)、園區(qū)等針對性舉措。這些有力舉措將極大促進(jìn)交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施“硬聯(lián)通”。

聚焦服務(wù)規(guī)則對接難問題創(chuàng)新突破。相比基礎(chǔ)設(shè)施銜接問題，多式聯(lián)運(yùn)服務(wù)規(guī)則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、法律法規(guī)等“最后一厘米”的軟條件制約日益凸顯。服務(wù)規(guī)則方面，如鐵路與海運(yùn)行業(yè)對于貨物運(yùn)輸管理規(guī)定不一致，導(dǎo)致運(yùn)輸方式之間銜接不暢；技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，如基于45英尺內(nèi)陸集裝箱的內(nèi)貿(mào)多式聯(lián)運(yùn)體系尚未建立，跨方式運(yùn)輸裝備不適應(yīng)新體系；責(zé)任劃分方面，還需要依據(jù)鐵路、公路、水路、航空等單方式運(yùn)輸?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，在跨方式責(zé)任問題上存在無所適從的狀態(tài)?！豆ぷ鞣桨浮访鞔_提出推動(dòng)建立與多式聯(lián)運(yùn)相適應(yīng)的規(guī)則協(xié)調(diào)和互認(rèn)機(jī)制，研究制定不同運(yùn)輸方式貨物品名、危險(xiǎn)貨物劃分等互認(rèn)目錄清單，深入推進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)“一單制”，加快完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，為進(jìn)一步規(guī)范綜合運(yùn)輸管理規(guī)則提供了解決方案。

聚焦信息數(shù)據(jù)聯(lián)通難問題創(chuàng)新突破。由于部門間、方式間、企業(yè)間、區(qū)域間多式聯(lián)運(yùn)信息互聯(lián)共享機(jī)制不健全，鐵路、公路、水運(yùn)、民航等企業(yè)信息開放程度不一，“信息孤島”“數(shù)據(jù)斷鏈”現(xiàn)象較為普遍。企業(yè)獲取信息成本高、時(shí)效性差、綜合利用率低。同時(shí)，企業(yè)應(yīng)用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段推進(jìn)運(yùn)輸組織和管理模式創(chuàng)新的能力不強(qiáng)。《工作方案》將加快推進(jìn)信息資源共享作為重點(diǎn)任務(wù)之一，加快推動(dòng)公共信息資源有序開放，推動(dòng)鐵路企業(yè)與港口、物流等信息對接互聯(lián)。

聚焦經(jīng)營主體成長難問題創(chuàng)新突破。目前，我國國際貨代企業(yè)超過3萬家，但仍以“小、散、弱”為主，鐵路貨運(yùn)市場化程度不高，73.4%的道路貨運(yùn)企業(yè)擁有車輛數(shù)不足10輛，組織化程度低，多式聯(lián)運(yùn)服務(wù)仍以分段運(yùn)輸為主，運(yùn)輸組織方式較為傳統(tǒng)，時(shí)效性、便捷性不強(qiáng)，真正具備“統(tǒng)一組織、全程負(fù)責(zé)、一票到底”專業(yè)化多式聯(lián)運(yùn)經(jīng)營人嚴(yán)重缺乏。《工作方案》明確提出大力培育多式聯(lián)運(yùn)市場主體，鼓勵(lì)港口航運(yùn)、鐵路貨運(yùn)、航空寄遞、貨代企業(yè)及平臺(tái)型企業(yè)等加快向多式聯(lián)運(yùn)經(jīng)營人轉(zhuǎn)型。推進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)示范工程提質(zhì)擴(kuò)面，實(shí)現(xiàn)示范工程企業(yè)運(yùn)營線路基本覆蓋國家綜合立體交通網(wǎng)主骨架。這些政策措施將引領(lǐng)市場主體加快轉(zhuǎn)型，打造更多具有資源整合能力和國際影響力的龍頭骨干企業(yè)。

突出協(xié)同聯(lián)動(dòng) 打好運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整“組合拳”

推進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展、優(yōu)化調(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu)是一項(xiàng)涉及面廣、任務(wù)艱巨、責(zé)任重大的系統(tǒng)性工程，需要各部門密切配合、協(xié)同聯(lián)動(dòng)。

推進(jìn)低碳運(yùn)輸全鏈條拓展?！笆濉逼谶\(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整以推進(jìn)大宗貨物運(yùn)輸“公轉(zhuǎn)鐵、公轉(zhuǎn)水”為主攻方向。從各地實(shí)踐看，封閉管廊對于距離短、運(yùn)量大、流轉(zhuǎn)快的貨物運(yùn)輸更有優(yōu)勢，新能源車輛對于中短距離城市配送、港內(nèi)轉(zhuǎn)運(yùn)、廠礦內(nèi)部運(yùn)輸優(yōu)勢明顯，也同樣符合綠色發(fā)展的要求和各地產(chǎn)業(yè)實(shí)踐的需求?！豆ぷ鞣桨浮吩诔珜?dǎo)鐵路和水運(yùn)等節(jié)能低碳集疏運(yùn)方式的同時(shí)，將鐵路、水路、封閉管廊和新能源車輛等一并作為重點(diǎn)調(diào)整方向，由“公轉(zhuǎn)鐵”“公轉(zhuǎn)水”向鐵路、水路、封閉管廊和新能源車船等方式協(xié)同發(fā)力拓展。

推進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域針對性覆蓋。示范區(qū)建設(shè)是運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要載體和抓手。“十三五”期運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整以京津冀及周邊、長三角、汾渭平原等大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域?yàn)橹鲬?zhàn)場，從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整必須各區(qū)域協(xié)同推進(jìn)，才能取得更大成效。考慮到山西、陜西和蒙西是我國煤炭主產(chǎn)區(qū)，也是“西煤東運(yùn)”“北煤南運(yùn)”的主要來源地，煤炭外運(yùn)量大，同時(shí)，長三角地區(qū)和粵港澳大灣區(qū)是我國貨物運(yùn)輸重要集散地，貨運(yùn)需求集中、公路集疏運(yùn)占比高，《工作方案》在京津冀及周邊地區(qū)等運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整示范區(qū)取得積極成效的基礎(chǔ)上，將運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整示范區(qū)向晉陜蒙煤炭主產(chǎn)區(qū)、長三角地區(qū)、粵港澳大灣區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域拓展。

推進(jìn)政策措施多環(huán)節(jié)協(xié)同。《工作方案》優(yōu)化調(diào)整工作思路，提出了一整套政策“組合拳”。一是在推進(jìn)路徑上，推動(dòng)需求側(cè)和供給側(cè)協(xié)同發(fā)力，加快構(gòu)建統(tǒng)一開放有序的運(yùn)輸市場。二是在市場機(jī)制上，加快形成各運(yùn)輸方式合理比價(jià)關(guān)系。三是在支撐保障上，推動(dòng)政策支持有效覆蓋。