樞紐城市如何更好融入國家規劃，如何順勢而為用好國家政策，進一步提升自身樞紐地位和發展水平？作者以“解剖麻雀”的方式，通過對一個樞紐地位本不太突出的城市——江蘇淮安，一步步升格為全國性交通樞紐城市的推動路徑進行剖析，從中探尋出一些可供借鑒的思路和經驗。
——編者
行政區劃調整提升中心城市能級
自古以來，淮安就是“南船北馬，舍舟登陸”的換乘樞紐，京杭大運河與淮河在此交匯、南北分界線穿城而過。近代以來，隨著運河地位逐漸被鐵路和海運取代，交通運輸一度成為制約淮安發展的短板。
近年來，淮安圍繞樞紐城市建設目標，交通運輸實現快速發展，重新形成區位優勢。在不斷完善全國公路運輸樞紐基礎上，淮安著力打造的航空貨運、高鐵客貨、內河航運三大樞紐格局基本成型，2021年，淮安與連云港、徐州以城市組群的形式入選“十四五”重點打造的80個全國性綜合交通樞紐城市。
淮安樞紐城市建設進步，建立在江蘇省和淮安市著眼長遠的扎實工作基礎之上。為推進樞紐城市建設，省市地方政府及交通運輸主管部門對交通運輸重大戰略布局、項目規劃建設、體制機制完善開展系統研究，推動了淮安樞紐層級和城市能級的躍升。淮安樞紐城市建設中的組織方略和作法，為其他同類型城市交通運輸政策規劃的研究和組織工作提供了經驗借鑒。
樞紐城市建設體現的是城市空間體系與綜合交通網之間的互饋關系。其中，行政區劃調整是城市發展的重要政策工具。一方面，交通區位改善往往觸發行政區劃調整。近年來我國行政區劃調整集中于連接“兩橫三縱”發展軸和“一帶一路”重要節點城市；另一方面，行政區劃調整直接影響城市人口規模和空間重構。行政區劃調整引致的城市能級提升，往往使得基礎設施標準與城市發展不相適應，繼而調整更新。調整后的城市又對交通運輸發展規劃提出新的調整要求，從而形成復雜的動態互饋關系。
2016年，淮安市部分行政區劃調整正式獲批，清河區、清浦區合并設立清江浦區，洪澤縣改設洪澤區。這是15年來該市行政區劃的一次重大調整，將洪澤撤縣設區，使得淮安市轄區面積在原來3000多平方公里基礎上增加近半，從而可以在更大范圍內合理布局中心城市主城區資源要素和功能設施。
淮安市行政區劃調整能夠正式獲批，一定程度上得益于近年來當地交通運輸的快速發展。隨著一批具有關鍵性支撐、標志性意義的重大交通工程建成，淮安“公鐵水空管”綜合交通運輸體系日益完善。
淮安綜合交通樞紐地位的提升，為城市區劃調整創造了積極條件。從長遠來看，撤縣設區提升了淮安中心城市能級，進一步強化了其在綜合交通網中的節點地位，為打造樞紐城市夯實了基礎。
借助區域規劃實現交通規劃位勢提升
按照常規的交通項目前期工作，地方交通項目要升級納入上一級交通運輸規劃，程序復雜、競爭激烈，難度很大。在淮安打造航空貨運樞紐推進過程中，江蘇省和淮安市成功借助區域規劃推動交通運輸項目前期工作，創造了一種從區域規劃到交通運輸規劃再到區域規劃交互躍進的全新發展路徑。
2018年2月22日，時任江蘇省委書記婁勤儉提出，淮安可以考慮建設東部沿海貨運機場，與徐州、連云港形成三角支撐，實現鐵路、港口、航空相互補充、相互支撐。
隨后，在各方積極爭取下，淮安機場航空貨運樞紐建設迎來一系列政策機遇期。2018年10月，由淮安首倡的《淮河生態經濟帶發展規劃》獲國務院正式批復，打造淮河生態經濟帶航空貨運樞紐寫入規劃，在機場建設規劃部分提出了新建、改擴建、遷建17個機場，唯獨對淮安機場定位是航空貨運樞紐。
2019年4月，江蘇省委、省政府印發《關于加快推進全省現代綜合交通運輸體系建設的意見》，在重點推進的八大任務中，明確提出“打造淮安淮河生態經濟帶航空貨運樞紐”。同年，在江蘇省及淮安市爭取下，淮安航空貨運樞紐納入《長江三角洲區域發展一體化規劃綱要》。
2021年3月，以航空貨運樞紐戰略為藍本的淮安機場總體規劃（2020年版）得到民航華東局正式批復，根據批復，淮安漣水國際機場近遠期定位為中型機場。按照近期（2035年）年旅客吞吐量1000萬人次、年貨郵吞吐量30萬噸、年客機起降8.5萬架次規劃。遠期（2050年）按年旅客吞吐量2000萬人次、年貨郵吞吐量50萬噸、年運輸飛機起降15萬架次規劃。
不難看出，淮安打造航空貨運樞紐這一構想向實踐的行動轉化路徑具有重要創新性。其中，寫入《淮河生態經濟帶發展規劃》是關鍵一步。這是淮安打造航空貨運樞紐目標在上位規劃中首次亮相，由此開啟了淮安機場發展借助區域規劃實現交通運輸規劃升級的全新發展路徑，持續獲得了國家級規劃和省級政策支撐。
納入都市圈發展規劃成為樞紐城市建設新引擎
都市圈成為一種新型地理尺度的樞紐節點后，以都市圈為空間節點重新梳理完善現有綜合交通網形態、以都市圈作為政策單元進一步優化投資政策，就成為我國現階段交通支撐引領新型城鎮化的重要議題。2019年2月，國家發展改革委發布了《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》，提出因地制宜推進都市圈建設。
2021年2月8日，《南京都市圈發展規劃》（簡稱《規劃》）獲得國家發展改革委正式批復，這是國家批復的第一個都市圈規劃。南京都市圈成員城市涉及江蘇和安徽兩省，具體城市包括南京、淮安、揚州、鎮江、常州（部分區域）、滁州、馬鞍山、蕪湖、宣城，包含32個市轄區、11個縣級市和18個縣。南京都市圈將從促進產業鏈協同發展、推進統一市場建設、加快同城化建設、深化跨界合作發展等方面促進各都市共同發展，提升都市圈整體實力和競爭力。作為跨省都市圈，協同建設一體化綜合交通運輸體系是融合發展的基礎。《規劃》提出，兩省共建“暢達都市圈”，到2025年城際“斷頭路”全面消除，江蘇南京與“圈”中各城市實現1小時通達。
在我國，南京市是最早將“都市圈”概念用于規劃編制實踐的城市。早在2002年，南京市牽頭聯合鎮江、揚州、蕪湖、馬鞍山、滁州等城市編制形成了《南京都市圈規劃（2002—2020）》，成為我國首個、也是當時唯一的跨省都市圈規劃。南京都市圈的建設不僅是南京發展的需要，也是周邊城市的主動需求。由于與南京接壤的周邊城市發展水平普遍較低，因此它們都希望與南京加強對接，充分利用南京豐富的高等教育資源、醫療資源、區域大交通資源及其他公共服務資源等，為自身發展提供動力。
納入南京都市圈，淮安交通運輸發展和樞紐城市建設獲得前所未有的機遇和動力。第一，南京至淮安鐵路作為強化南京輻射能力的重點項目出現，淮揚鎮通道和合蚌淮鹽通道則成為都市圈環線通道的重要部分；第二，打造淮安淮河水運中心成為共建江河海聯動航運中心的重要內容；第三，明確要求提升淮安航空貨運功能，淮安漣水機場納入到以南京祿口國際機場為樞紐的機場體系中。
利用國家樞紐政策調整機遇實現向國家綜合交通樞紐躍升
在過去的交通運輸規劃體系中，綜合交通樞紐建設是按照樞紐城市和樞紐港站的兩分法展開的。連云港、徐州是原先規劃明確的全國性綜合交通樞紐城市，但淮安僅屬于區域性綜合交通樞紐。
2021年2月，中共中央、國務院印發《國家綜合立體交通網規劃綱要》，提出建設綜合交通樞紐集群、樞紐城市及樞紐港站“三位一體”的國家綜合交通樞紐系統，加快建設20個左右國際性綜合交通樞紐城市以及80個左右全國性綜合交通樞紐城市。2021年11月，在國家五部門聯合印發《現代綜合交通樞紐體系“十四五”發展規劃》中，淮安與連云港、徐州以城市組群的形式入選“十四五”重點打造的80個全國性綜合交通樞紐城市。
連云港、徐州、淮安三市均位于新亞歐大陸橋經濟走廊東端起始區域，擁有承東啟西的戰略區位優勢。在新的規劃體系中，連云港重點強化海陸雙向國際物流服務功能；徐州打造全國性鐵路樞紐，建設多式聯運物流基地；淮安打造內河航運中心及航空貨運樞紐；推進徐州國際陸港、淮安空港、連云港國際樞紐海港聯動發展，形成綜合交通發展優勢合力，將強效支撐國內國際雙循環新發展格局。
江蘇省之所以能夠順應樞紐集群化的趨勢，抓住國家樞紐政策調整的機遇，整體提高全省在國家樞紐體系和城市體系中的位勢，同其扎實的研究基礎和精心的組織策劃密不可分。早在2019年12月的第二屆長三角綜合交通發展大會舉辦的長三角綜合交通協同發展論壇上，江蘇省交通運輸廳就提出了“建設連云港海港、徐州國際陸港、淮安空港互為支撐的蘇北‘物流金三角’”構想。2021年3月，《江蘇省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》專章部署提出“構建多層次樞紐體系”，明確布局建設徐州—連云港—淮安綜合性物流樞紐，支持宿遷協同發展，共同打造現代物流“金三角”。
（作者系中國宏觀經濟研究院綜合運輸研究所研究員）
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