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摘要：

“鏈長制”作為區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展中由地方政府用“看得見的手”推動“看不見的手”的一種新型制度創(chuàng)新，有效統(tǒng)籌調(diào)度了產(chǎn)業(yè)鏈的要素資源，提高了產(chǎn)業(yè)鏈基礎(chǔ)能力和韌性，并在全國各省廣泛推廣。本文在對全國24個省份鏈長制或者與鏈長制相關(guān)政策的調(diào)查基礎(chǔ)上，指出政策實踐中需要謹防的三個陷阱：區(qū)域圍欄陷阱、全能型政府陷阱和產(chǎn)業(yè)管理怪圈，并探討了完善政策的路徑。

在百年未有之大變局和國內(nèi)國際雙循環(huán)新發(fā)展格局下，我國產(chǎn)業(yè)鏈從“市場導(dǎo)向”逐步向“戰(zhàn)略導(dǎo)向”傾斜。二十大報告對構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展提出新要求，要增強國內(nèi)大循環(huán)內(nèi)生動力和可靠性，提升國際循環(huán)質(zhì)量和水平，著力提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平。這是從國家層面圍繞現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系對企業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)治理提出的任務(wù)要求，為各地推行鏈長制提供了政策依據(jù)。鏈長制作為地方提高產(chǎn)業(yè)鏈基礎(chǔ)能力、增強韌性的重要抓手，有效統(tǒng)籌調(diào)度了產(chǎn)業(yè)鏈的要素資源，高位推動紓難解困，實現(xiàn)“延鏈、補鏈、融鏈、強鏈”，對于防范化解產(chǎn)業(yè)鏈重大風(fēng)險、穩(wěn)定經(jīng)濟運行具有重要意義。

一、鏈長制的地方實踐

鏈長制概念最早出現(xiàn)在湖南長沙市政府2017年文件中，是當?shù)卣陔p循環(huán)新發(fā)展格局下為應(yīng)對環(huán)境重大不確定性所探索出來的寶貴經(jīng)驗。2019年，浙江率先在全省范圍推行鏈長制。截至2022年10月，已有24個省份實施了鏈長制或者與鏈長制相關(guān)聯(lián)的政策。

鏈長制作為區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展中由地方政府用“看得見的手”推動“看不見的手”的協(xié)調(diào)機制，在構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局、建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系過程中發(fā)揮了重要作用。

一是創(chuàng)新招商引資新模式，形成“磁場效應(yīng)”。與傳統(tǒng)以土地和稅收優(yōu)惠作為招商手段相比，政府可以通過繪制產(chǎn)業(yè)地圖、編制產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈企業(yè)名錄，明確招商重點，開展補充式、填空式招商活動，制定個性化精準招商策略，以打造產(chǎn)業(yè)集群、促進產(chǎn)業(yè)融通、優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境等政策手段，吸引相關(guān)企業(yè)入駐、吸納高端人才匯聚，通過產(chǎn)業(yè)鏈匯聚人才鏈，通過人才鏈引領(lǐng)創(chuàng)新鏈，通過創(chuàng)新鏈提升產(chǎn)業(yè)鏈，從而實現(xiàn)人才鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈的閉環(huán)融合發(fā)展。例如，天津在2021年圍繞9條重點產(chǎn)業(yè)鏈，全面推行鏈長制招商，僅靜海區(qū)就創(chuàng)造了市外內(nèi)資到位100.72億元、外資到位3900萬美元的招商歷史新高記錄。

二是遴選培育鏈主企業(yè)，打造“創(chuàng)新發(fā)動機”。鏈主可以發(fā)揮自身輻射帶動作用，引領(lǐng)關(guān)聯(lián)企業(yè)融通發(fā)展，通過建設(shè)共性技術(shù)研發(fā)平臺和公共服務(wù)平臺，建立產(chǎn)業(yè)鏈風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的協(xié)同創(chuàng)新機制，形成良好發(fā)展的鏈狀產(chǎn)業(yè)生態(tài)。江西省建立了產(chǎn)業(yè)鏈鏈主企業(yè)遴選培育機制，圍繞重點產(chǎn)業(yè)鏈培育認定1至2個對產(chǎn)業(yè)鏈有較強集成能力和帶動作用的龍頭骨干企業(yè)作為鏈主企業(yè)，牽引帶動全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化提升。江蘇省著力培育冠軍型“鏈主工廠”，打通從原材料到制品、出入庫、銷售等全過程數(shù)據(jù)鏈，增強供應(yīng)鏈協(xié)同能力。北京市著力培育生態(tài)型“鏈主”企業(yè)，實施企業(yè)“登峰”工程，加快構(gòu)建以“鏈主”企業(yè)帶動、單項冠軍企業(yè)跟進、專精特新“小巨人”企業(yè)集聚，梯次有序、融通發(fā)展的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

三是推行金融鏈式服務(wù)，配備“金融護航艦”。寧夏發(fā)布《自治發(fā)展改革委關(guān)于開展全區(qū)擴大有效投資攻堅“五曬五比五拼”專項活動的通知》，提出要建立產(chǎn)業(yè)鏈鏈長、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟盟長、行業(yè)協(xié)會會長、駐地銀行行長的“四長”工作機制，加大金融服務(wù)實體經(jīng)濟力度。湖北發(fā)布《湖北省重點產(chǎn)業(yè)鏈金融鏈長制工作方案》，推動全省 201 家銀行業(yè)金融機構(gòu)與產(chǎn)業(yè)鏈高效對接，確保全省 10 條農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈和 16 條重點制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈都配備金融鏈長，有效滿足鏈上企業(yè)融資需求，確保金融服務(wù)過程中的問題阻礙最快得到解決。

四是實施產(chǎn)業(yè)精準幫扶，組成“雙鏈長制”。浙江省聚焦鄉(xiāng)村振興，明確由市、縣領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任鏈長，縣域特色產(chǎn)業(yè)鏈對口半導(dǎo)體全鏈條、精密制造、健康醫(yī)藥、時尚產(chǎn)業(yè)、數(shù)字經(jīng)濟五大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群形成“雙鏈長制”，讓發(fā)達地區(qū)與山區(qū) 26 個縣城產(chǎn)業(yè)鏈對接，推動優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項目落戶，實現(xiàn)發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)帶動山區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以省內(nèi)產(chǎn)業(yè)協(xié)作縮小地區(qū)差距，推動共同富裕落地生根。

二、鏈長制推行中存在三大陷阱

（1）避免陷入“區(qū)域圍欄陷阱”。區(qū)域不是產(chǎn)業(yè)鏈的容器，謹防走出創(chuàng)新孤島，又進區(qū)域圍欄。目前國內(nèi)在全省范圍內(nèi)推廣鏈長制的24個省份中，湖南、浙江、黑龍江、河南、江西等17省目前都已明確了重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈（截至2022年10月）。其中新一代信息技術(shù)、智能裝備、先進材料/新材料、汽車/新能源汽車以及生物醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)較高頻次，重合度極高，很容易形成同一個產(chǎn)業(yè)的“區(qū)域圍欄”現(xiàn)象，造成地方保護主義抬頭。雖然省份有行政和區(qū)域邊界，但產(chǎn)業(yè)價值鏈存在跨省或跨國鏈接的特點。鏈長制實施需要融合思維，打破產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)業(yè)邊界和地域邊界，推進信息鏈、資金鏈、人才鏈和創(chuàng)新鏈相互交流、相互支撐，形成產(chǎn)業(yè)間和企業(yè)間各類要素動態(tài)組合，提升產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)間的有效合作水平。

（2）避免陷入“全能型政府陷阱”。一些地方鏈長的主導(dǎo)地位過于突出，“鏈長到位鏈主缺席”現(xiàn)象較為常見，產(chǎn)業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)作為鏈主顯得“腰桿不直、牽引不夠”。鏈長制是在一條產(chǎn)業(yè)鏈上培育龍頭企業(yè)作為鏈主，以地方政府相關(guān)負責(zé)人任產(chǎn)業(yè)鏈鏈長，并以此為抓手貫通上下游產(chǎn)業(yè)鏈條的一種制度創(chuàng)新。目前大多數(shù)省份在實施鏈長制過程中，都是從政府發(fā)布制度文件開始，認定相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人作為產(chǎn)業(yè)鏈鏈長，并通過對一些領(lǐng)軍企業(yè)的遴選和培育，確定其成為鏈主，這與由市場自發(fā)形成在產(chǎn)業(yè)鏈中具有核心競爭優(yōu)勢的鏈主企業(yè)存在一定悖論。產(chǎn)業(yè)鏈是理解產(chǎn)業(yè)組織的一個視角，其核心是產(chǎn)業(yè)鏈各主體投入產(chǎn)出關(guān)系背后的競爭與合作關(guān)系，政府在使用“有形之手”時，很容易越過市場發(fā)展規(guī)律，在產(chǎn)業(yè)鏈管理和治理過程中無限放大和延伸政府作用，代替企業(yè)應(yīng)該發(fā)揮的主體作用。

（3）避免陷入“產(chǎn)業(yè)管理怪圈”。鏈長管理型思維多于服務(wù)型思維，促進供應(yīng)鏈穩(wěn)產(chǎn)保供、推動招商引資等管理手段偏多，而聚焦國家戰(zhàn)略、破解技術(shù)瓶頸、填補產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)缺口等創(chuàng)新工具不足。鏈長制的產(chǎn)生與推廣與新冠疫情息息相關(guān)，短期內(nèi)在復(fù)工復(fù)產(chǎn)和穩(wěn)產(chǎn)保供方面取得巨大成效。但從長遠來看，實施鏈長制是各省圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈、圍繞創(chuàng)新鏈布局產(chǎn)業(yè)鏈的重要手段。就目前各省對鏈長制的實施情況來看，重管理輕創(chuàng)新的現(xiàn)象較為明顯。政府要主動從管理型思維向服務(wù)型思維轉(zhuǎn)變，發(fā)揮鏈長在集聚創(chuàng)新資源、促進融通創(chuàng)新、優(yōu)化營商環(huán)境等方面的積極作用。

三、政策建議

一是以構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場為契機，加強頂層設(shè)計，在國家層面統(tǒng)籌謀劃“總鏈長”制度，暢通全國產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展。

聚焦國家戰(zhàn)略目標，以產(chǎn)業(yè)技術(shù)圖譜為藍本，摸清完整產(chǎn)業(yè)鏈在各省的優(yōu)勢與劣勢，明確產(chǎn)業(yè)鏈的各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從國家層面推廣總鏈長制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各省鏈長工作，規(guī)避各省產(chǎn)業(yè)鏈“小而全”的自我循環(huán)，引導(dǎo)各省產(chǎn)業(yè)錯位發(fā)展，促進跨省產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移項目的協(xié)調(diào)合作，共享各地產(chǎn)業(yè)鏈溢出要素資源，在全國統(tǒng)一大市場建設(shè)背景下，加強各地產(chǎn)業(yè)鏈的協(xié)作和融通發(fā)展。

二是突出鏈主的主導(dǎo)地位，明確鏈長協(xié)助職能，統(tǒng)籌好政府與市場之間的關(guān)系。

明確鏈長職責(zé)，使之做到“到位而不越位”；突出鏈主企業(yè)的主導(dǎo)和帶頭地位，發(fā)揮鏈主企業(yè)需求凝練、創(chuàng)新孵化和生態(tài)構(gòu)建等方面的引領(lǐng)作用，加強原創(chuàng)性產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)和重大科技創(chuàng)新平臺建設(shè)，在鏈長發(fā)揮宏觀調(diào)控職能、整合產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新資源的協(xié)助下，打通產(chǎn)業(yè)鏈融通創(chuàng)新、人才引進、資金保障等堵點，不斷完善優(yōu)化“以鏈主為主導(dǎo)、鏈長為協(xié)助、市場為導(dǎo)向”的產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新體系。

三是聚焦國家戰(zhàn)略，強化鏈主企業(yè)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)與關(guān)鍵核心技術(shù)的聯(lián)合創(chuàng)新。

鏈長基于國家戰(zhàn)略需求，組織梳理“卡脖子”技術(shù)和“殺手锏”技術(shù)清單，支持鏈主企業(yè)牽頭申請國家重點實驗室、實施國家科技重大專項和國家重點研發(fā)計劃等，加強任務(wù)導(dǎo)向的基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究，持續(xù)改善關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的組織基礎(chǔ)和能力基礎(chǔ)，形成全產(chǎn)業(yè)鏈集群化、集約化發(fā)展，推動創(chuàng)新鏈向前端移動。支持鏈主企業(yè)牽頭組建體系化、任務(wù)型創(chuàng)新聯(lián)合體，通過整合產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢研發(fā)力量“集中創(chuàng)新”，同時帶領(lǐng)產(chǎn)業(yè)鏈各主要企業(yè)“分散創(chuàng)新”，實現(xiàn)上下齊心、步伐一致的產(chǎn)業(yè)聯(lián)合創(chuàng)新行動。對于承擔(dān)鏈主職責(zé)的國企、央企，將其盡職調(diào)查結(jié)果列為考核評價體系，對產(chǎn)業(yè)鏈“卡脖子”環(huán)節(jié)有重大突破的企業(yè)，在考核中予以傾斜獎勵。