發布時間：2022-01-19 17:52:53 國家發展改革委網站
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近年來，國家層面先后出臺了指導、規范平臺經濟發展的多份文件，既有整體角度的鼓勵性文件，如國務院辦公廳《關于促進平臺經濟規范健康發展的指導意見》，也有各部門旨在解決特定問題的約束性文件，如中央網信辦等九部門聯合發布的《關于加強互聯網信息服務算法綜合治理的指導意見》、人社部等八部門聯合發布的《關于維護新就業形態勞動者勞動保障權益的指導意見》。此外，還有一些指南性質的指導性文件已經發布或正在制定之中，如國務院反壟斷委員會《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》、市場監管總局《互聯網平臺分類分級指南》《互聯網平臺落實主體責任指南》等。這些文件基本構建了我國平臺經濟監管的政策體系，確立了平臺經濟發展與規范并重的政策導向。
在此基礎上，國家發展改革委、市場監管總局、中央網信辦、工業和信息化部、人力資源社會保障部、農業農村部、商務部、人民銀行、稅務總局等九部門新發布的《關于促進平臺經濟規范健康持續發展的指導意見》（以下簡稱《意見》），則具有“集大成者”的屬性，并從新的經濟形勢與戰略高度，提出了平臺經濟發展及監管的新要求與新舉措。
一、《意見》立足當前國內外新的經濟形勢對平臺經濟提出了新的發展目標和政策主張
近年來我國平臺經濟發展迅速，在經濟社會發展全局中的地位和作用日益突顯，但發展中亦出現一些亟需解決的新問題。《意見》著眼我國當前平臺經濟發展所處的關鍵時期，從立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局的高度，在堅持“發展和規范并重”的基礎上，對平臺經濟提出了“規范健康持續發展”的新目標。未來平臺經濟發展及其監管，應緊緊圍繞這一新要求。發展是最終意義上的目標，但“規范”是前提，“健康”是保障，只有規范、健康地發展，才能確保發展的可持續性。
平臺經濟的“規范健康持續發展”，一方面需要通過加強監管來掃清發展中的無序、失序狀態，另一方面更需要平臺企業自身“增強創新發展能力”。為此，《意見》對強化和改進監管執法、提升監管能力和水平作出了新部署，但同時更注重對平臺企業創新發展能力的培育和支持。《意見》在“技術創新”和“模式創新”等方面，對平臺企業發展能力提出了諸多要求。例如，《意見》提出，要引導我國平臺企業對標國際領先企業，進一步發揮平臺的市場和數據優勢，積極開展科技創新，加快關鍵核心技術創新，提升核心競爭力；同時，鼓勵平臺企業充分利用技術、人才、資金、渠道、數據等方面優勢，發揮創新引領的關鍵作用，推動“互聯網+”向更大范圍、更深層次、更高效率方向發展。
《意見》還從“構筑國家競爭新優勢”的戰略高度，對平臺企業參與全球競爭、“提升全球化發展水平”提出了新期待。我國平臺企業的總體發展水平較高，在國際上也具有一定的影響力，但與全球頂尖平臺企業相比還有一定差距。為此，《意見》指出，支持平臺企業推動數字化產品與服務“走出去”，增強國際化發展能力，提升國際競爭力。國家未來將在數據跨境流動、數字貨幣、數字經濟稅收等領域積極參與國際規則制定，并在反壟斷、反不正當競爭等方面積極參與國際協調，為我國平臺企業國際化發展營造良好的外部環境。
二、《意見》系統構建了平臺經濟領域的全方位監管制度體系
在監管導向上，《意見》仍堅持鼓勵與規范并舉的基本主張。不能因為平臺經濟發展中出現一些局面或臨時的失序問題，就對平臺經濟進行限制、打壓。堅持“兩個毫不動搖”，是中央的一貫方針，在平臺經濟領域，必須毫不動搖地鼓勵、支持、引導各類經濟主體依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭，并保護其合法權益。《意見》將“優化發展環境”確立為促進平臺經濟規范健康持續發展的重要工作之一，其中，“降低平臺經濟參與者的經營成本”又是重中之重。為此，《意見》一方面對平臺經濟領域的準入和登記制度提出要求，如“進一步清理和規范各地于法無據、擅自擴權的平臺經濟準入等規章制度”，“完善互聯網市場準入禁止許可目錄”，“持續推進平臺經濟相關市場主體登記注冊便利化、規范化，穩妥推進‘一照多址’改革”；同時還對平臺經濟領域的小微企業提出了鼓勵措施，如“引導平臺企業合理確定支付結算、平臺傭金等服務費用，給予優質小微商戶一定的流量扶持”。《意見》對平臺企業“技術創新”和“模式創新”的支持與鼓勵，也是保護平臺經濟發展的重要體現。
在監管制度上，與之前政策文件主要側重某一領域問題不同，《意見》對平臺經濟發展中需要解決的各類問題做了通盤考慮，構建了內容全面、體系完整、重點突出的全方位監管制度體系。平臺經濟發展中出現的壟斷與不正當競爭、數據安全與隱私損害、消費者與勞動者權益保護等問題，都與平臺經濟固有的資本、技術、數據、算法等生產要素或技術手段密切相關。這些問題具有高度的綜合性、技術性，且彼此關聯、相互交錯。在當前平臺經濟發展的關鍵時期，需要從經濟發展的整體角度，系統性解決這些問題。《意見》既從總體上提出了新形勢下平臺經濟監管的一般要求，又從“強化競爭監管執法”“加強金融領域監管”“強化數據和算法安全監管”“加強新就業形態勞動者權益保護”等具體層面，就平臺經濟發展中的主要問題、突出問題、重點問題提出了針對性的監管對策。
三、《意見》直面平臺經濟領域的新問題并確立了新形勢下的監管重點
平臺經濟發展中的不規范問題，在競爭失序、數據和信息安全等方面表現得較為普遍，這也是以往法律與政策文件及監管機構關注的重心。《意見》對這些問題同樣予以了回應，但突出了其中的監管重點。例如，在競爭監管方面，《意見》提出要“強化平臺廣告導向監管”“重點規制以減配降質產品誤導消費者等問題”；在數據監管方面，《意見》提出要“從嚴管控非必要采集數據、黑市數據交易、大數據殺熟等數據濫用行為”。
在金融監管方面，《意見》特別提及要“依法治理支付過程中的排他或‘二選一’行為，對濫用非銀行支付服務相關市場支配地位的行為加強監管”。支付領域的排他行為，在我國數字市場中表現得較為普遍，這既表現為在線支付工具對傳統支付手段的排斥，也表現為不同在線支付工具之間的相互排斥。這種排他行為不僅對消費者造成不便，有時還存在安全隱患，并擾亂市場競爭秩序。雖然央行和市場監管總局近年來一直在推進這方面的監管工作，但效果還不夠明顯。《意見》點名支付領域“二選一”，能夠為后續監管工作提供明確的政策依據和執法方向。
理論與實務中爭議極大的算法公開問題，《意見》也有涉及。平臺經濟中的諸多不規范問題，如“信息繭房”、大數據殺熟、自我優待等，都與算法的不當使用有關，算法規制進而成為平臺經濟監管的核心問題之一。因涉及較強的技術屬性以及商業秘密保護，能否要求平臺企業公開算法也在理論與實務界引起了較大爭論。《意見》采取了相對折中的方案，規定“在嚴格保護算法等商業秘密的前提下，支持第三方機構開展算法評估，引導平臺企業提升算法透明度與可解釋性，促進算法公平”。這較好地平衡了算法使用者（平臺企業）與平臺上商家與用戶之間的利益關系。
《意見》還特別關注了“平臺開放”問題。在過去發展中，我國平臺企業熱衷于構建相對封閉的生態圈，對競爭對手或普通第三方的服務，經常不予兼容甚至惡意封禁。這不僅限制了消費者的自主選擇權，也損害平臺經濟領域的市場競爭秩序。平臺企業不開放，除有自身利益考慮外，也可能基于數據安全或保護用戶利益的考慮，因此生態開放也是有限度的。《意見》提出，要“建立有序開放的平臺生態”。所謂“有序開放”，主要指以推動平臺企業間合作的方式，構建兼容開放的生態圈。在生態開放的過程中，平臺企業應按照統一規則公平對外提供服務，不能有歧視，不得惡意不兼容或者設置不合理的程序要求。此外，平臺開放應當有相對確定和客觀的技術標準，該標準不能由平臺企業自己制定。在這方面，《意見》指出，要“推動制定云平臺間系統遷移和互聯互通標準，加快業務和數據互聯互通”。
四、《意見》進一步完善了平臺經濟領域的監管體制、監管模式和監管方法
為了進一步推動平臺經濟規范健康持續地發展，《意見》對平臺經濟監管從規則、制度、能力、水平、重點、技術等方面提出了新要求。監管體制和監管方法的完善特別體現在以下方面：
一是推動協同治理。平臺經濟涉及多領域、多市場、多行業，需要不同部門協同治理，形成監管合力。《意見》指出，要強化部門聯動，推動各監管部門間抽查檢驗鑒定結果互認，避免重復認證、檢測，探索建立案件會商和聯合執法、聯合懲戒機制，實現事前事中事后全鏈條全領域監管。
二是加強社會共治。一方面，加強社會監督，探索公眾和第三方專業機構共同參與的監督機制，推動提升平臺合規經營情況的公開度和透明度；同時，推動行業自律，鼓勵行業協會牽頭制定團體標準、行業自律公約，督促平臺依法合規經營；此外，建立平臺合規管理體系，開展平臺合規評估。
三是完善信用監管。《意見》指出，強化平臺經濟領域嚴重違法失信名單管理；引導互聯網企業間加強對嚴重違法失信名單等相關信用評價互通、互聯、互認，推動平臺企業對網絡經營者違法行為實施聯防聯控。
四是提高監管技術。平臺經濟運行具有技術強、變動快等特點，只有不斷改進、提高監管技術和手段，才能確保有足夠的監管能力。為此，《意見》提出了“數字化監管”的新方法，即“建立違法線索線上發現、流轉、調查處理等非接觸式監管機制，提升平臺檢測、分析預警、線上執法、信息公示等監管能力，支持條件成熟的地區開展數字化試點創新”。
五是開展試點探索。《意見》指出，依托國家數字經濟創新發展試驗區、全面創新改革試驗區、全國網絡市場監管與服務示范區、國家電子商務示范基地等試點示范工作，探索建立適應平臺經濟發展的監管模式和容錯糾錯機制，健全完善針對平臺的政策制定管理模式，構建與平臺經濟創新發展相適應的制度環境。
時建中，中國政法大學副校長、教授
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