發布時間：2020-02-10 17:03:51 中物聯公共采購分會
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突然爆發的疫情，使我國多方面工作處于無法用普通的思維、普通的規制、普通的運行方式可以應對。在當下全國疫情緊急狀態中，公共采購受公眾極度關注，被推到風口浪尖。此時，公共采購不僅不能停頓，反而需要比平時更加有效：
一是，管理要更加靈活，一旦出現不能預見的情況，一線人員應有權變更，而不是必需層層上報批準；
二是，采購質量要更加嚴格，如口罩、各種醫用設備和保障物資與工程服務；
三是，時間要更短，甚至爭分奪秒；
四是，管理要更加流暢，需求的提出、合同的授予和簽訂、生產、運輸等合同履行各項環節之間的銜接不得出現大的紕漏；
五是，監督要更加有力，在出現執行不力情況時，必須有人采取果斷辦法及時改正。
簡言之，只有采用非常規辦法，公共采購才能應對各種突發問題，甚至是奇葩問題，保證公共安全。然而，我國相關采購的法律和規章要么是對緊急情況直接作了排除，要么要求必須經過審批，才能對采購程序稍作靈活處理。例如，我國政府采購法對“因嚴重自然災害和其他不可抗力事件所實施的緊急采購”直接作了排除（第八十五條），單一來源方式采購是在“發生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購的”（三十一條）；2015年施行的政府采購條例對靈活采購只允許使用公開招標以外的采購方式，而且，必須經過上級批準。（第二十三條）
怎么辦？建議借鑒國外比較成熟辦法，針對上述緊急狀態五個特性提出辦法。本文以美國《緊急狀態采購規則》（以下簡稱《規則》）為例，進行歸納和解說，說明疫情蔓延過程中采取哪些新的和管用的措施，推動一線部門開展進行更加有效和高質量的采購。
一、賦予緊急采購更寬的權限和責任
首先，應當在第一時間，明確負責人，責任人和他們的權力。
美國《緊急狀態采購規則》對于授權的規定是：
（一）指定人員或團隊。指定最適合開展該項工作的采購人員、管理人員以及具有最終決定權的管理者，并予以授權。按照聯邦采購法，授權須用書面形式，明確責任范圍、責任限度和要求，如果執行過程中有人不能勝任相關工作，可以修改授權，但要履行相同程序。
（二）明確責任。即采購人員在采購過程和簽訂合同過程中，因形勢緊急可以行使的職權。采購人員對采購標書、合同條款具有決策權。
標書或合同條款可能會因為緊急情況的變化而有所不同。例如，災難發生的第一時間內，合同條款符合當下情況，隨著時間的進展，災難持續，合同條款則應隨著外部環境的變化而改變。這就要求采購官、采購人員時刻關注災難進程，把握采購機遇和原則，制訂不同的采購要求條件。
例如，緊急采購中關鍵部分是價格、供應商和供應來源，而這些問題不但關系采購質量和效果，也是未來審計和檢查的關鍵內容。如果價格定得太低，供應商承擔風險大，采購難以完成。價格過高，采購人員和負責人要承擔很大的責任。我國相關部門制定緊急采購措施時應當考慮這個問題。美國《規則》的規定是：
采購官要視情況需要決定定價方法，是在用固定價格法，還是時間+材料計算法；工時計算法。
采購應支持從小企業采購，從地方企業采購，從現有和各供應商名單中選擇。但緊急情況下，采購人員應當清晰分辨需求，調研哪些企業可以提供什么樣的貨物、工程和服務。
由于我國疫情已經蔓延，各地需求非常一致，所以，采購機構可以一邊工作一邊建立“緊急采購供應商（承包商）名單”，供其它省市分享。
二、靈活采購方式和程序分析《緊急狀態采購規則》可以看出，美國對緊急采購作了分類，即特別緊急、緊急、后續行動等三類處理規定，對于特別緊急的，用特別靈活的手段，對于緊急的用靈活手段,通過后續行為進行補足。美國《緊急狀態采購規則》主要規定是：（一）可不做市場調查。
如果來不及制定采購計劃和開展市場調查，采購機構先對采購項目“切塊”。對特別緊急的物品，不作市場調查，把最急需滿足、最緊急需求的采購部分完成。這樣可以為后續采購和繼續補貨爭取時間，有機會了解市場行情，并提供后續的采購服務。
《規則》要求盡可能支持從小企業采購，從地方企業采購，從現有和各供應商名單中選擇。
（二）可以不做采購公告或合同公告
按照聯邦采購法，價值25000美元以上的采購應當在指定刊物上登載。如果屬于聯邦采購法排除的采購項目，就不必登載公告。除非，只有通過公告，才能吸引潛在供應商。美國聯邦采購法列舉的可以不公告情形為：
當意外情況發生，已經極大地限制了競爭的開展；
如果開展競爭采購，會因拖延時間而造成更大傷害；
如果公開信息則會影響國家安全；
如果采購及采購總負責人以書面的形式確定不必發布公告。
（三）免予競爭
包括兩類采購：
一是公開招標和競爭性采購。發生緊急情況時，采購機構可以不使用公開招標和競爭性采購方式。如果競爭后只有一個合格供貨商響應，也是有效采購。盡管有此規定，《規則》仍建議采購官在實踐中，根據實際情況盡可能尋找更多的供貨商和供應來源。此外，采購官的免除競爭性采購的權限被限定為一年以內，除非采購機構的負責人批準繼續實施。
二是對某些產品實行法律規定以外的其它采購方式，稱為“實驗性”（探索性）采購。盡管法規允許在緊急狀態下，可以按照聯邦采購法規定的簡化采購程序和要求，但還沒有包括其它更靈活的采購方式。因此，《規則》提出了“實驗性采購”的辦法。即，采購機構可以對某些產品開展探索性采購方式。一般用于只有唯一來源，或者只有唯一品牌能夠滿足采購需求。未來在進行審計和審查時，按照法律對單一來源采購要求對其采購的過程和結果進行審計、審查。
《規則》要求，運用“實驗性采購”必須有書面記載，包括技術要求，對價格合理性的說明。每一項判斷都應當有充分的信息佐證，說明必須如此的理由。
此外，對于緊急情況單一來源采購，法律限定了審批權限：15萬美元-65萬美元之間的采購合同，由合同官審批；65萬至1300萬美元之間的采購合同，按《聯邦采購法》規定的權限審批；1300 萬至6400萬美元之間的采購合同，由采購部門負責人或法律規定的責任人審批；6400萬以上的合同由采購機構最高執行人負責審批。
（四）可以采取靈活做法
美國《緊急狀態采購規則》規定的靈活做法包括：
（1）允許簡化相關采購文件
（2）采購機構或政府部門開展合作采購
例如，某地方采購機構可以中央采購機構簽訂采購合同，與其他采購機構以合同形式聯合采購、委托采購。
（3）重復使用或授予采購合同
緊急采購時，采購部門利用其他采購機構（其他地區、州政府）已經完成的采購合同，即共享別的采購機構的結果，再次授予合同給相關企業，從而縮短時間，節省人力。這種方式取決于供應商能夠保證足夠的貨源供應和服務的提供。
（4）利用商業手段補充政府采購
采購官有權將符合法律規定的采購項目或任務交由商業機構完成，對商業機構可以加以適當的獎勵或報償，但要明確規定，采購必須符合聯邦采購法律規定的采購行為，采購合同應使用固定價格方式計算采購任務或項目。以該方式從事的采購項目合同金額限制在3000萬美元以內。
（5）免除投標保證金
如果收取投標保證金不符合政府最大利益，經過采購合同官總管的批準，或經過采購機構領導批準，可以免除投標保證金。
（6）照顧小企業
為小企業和婦女企業預留合同，創造單獨的商業機會。
（7）國家利益行為
這是美國特有的一種機制。在危急發生時，采購部門可以在數據分析的基礎上（由“聯邦采購數據系統”提供），以“國家利益行動”的名義（National Interest Action）提出某種貨物的生產和采購要求。例如，在美國歷年發生颶風時，采購部門確定對產品-平板探測儀的采購適用“國家利益行為”。
法規對這種方式嚴格限定了采購具體產品和時間。如，必須用公告的形式提出具體的某一項產品和適用的時間。比如，采購機構可以提出將“口罩”作為適用的采購項目，適用的時間從2020年1月20日至2020年5月30日（或更短、更長）。
三、變通采購合同格式和條款（一）簡化合同格式或法律文本。《規則》列舉了可允許的兩種情況：
（1） 當緊急情況下不具備準備書面的法律文件條件時，可以用語音和口頭方式達成。
（2）可以使用意向合同。當政府要求立即執行某項采購，時間不允許通過磋商形成正式、最終合同時，可以使用意向（初步）合同（合同大綱）開展工作。采購機構應當盡力盡快將合同完善成為最終合同。
（3）上述做法的補救：除特殊情況外，一般應在簽訂意向合同和簡化合同后180天內，或者在工程完成40%以前，完成正式合同的簽訂手續。
（二） 簡化采購文件
緊急情況下，采購文件可以簡化，但需要對所采取的行動和決策進行適當說明和文件記載，記載要清晰明了，便于事后管理、審查和審計。
（三）關于價格的確定
緊急狀態下，公眾十分關注采購價格。《規則》規定應保證價格的公平合理。若不能通過競爭確定合理價格，采購機構應當采取其他技術手段保證價格的合理性。例如，只有一份報價，采購人員就應對照市場價格，同時對照曾經采購相同項目的價格，或者同行業類似產品的價格。采購人員還應當考慮災難發生對行業生產和供應產生直接影響的因素，以及物品最終運輸至災區的成本。例如，瓶裝水的運輸，在普通地區運輸與在災難地區或經過災難地區的成本不同；再比如，突發情況下集中暴漲的需求產品有可能價格更高。
美國法規倡導一般使用固定價格。但危急情況隨時發生變動，原材料、雇工、運輸、服務等相關各項成本是變化的。采購部門和人員要視具體情況需要決定定價方法，包括：“固定合同價格法”，以及在事先不能明確采購數量、服務和工程完成的時間時，采用“時間+材料計算法”；“工時計算法”等。
四、嚴格監督和管理《規則》明確了緊急狀態采購時各個方面的責任和監督管理手段。（一）供應商責任
對供應商的要求，對質量的特別要求和幣值的規定是可以根據情況和地區的不同而變化的。但不能因為緊急狀態而改變對供應商責任的要求，采購合同只能授予那些完全符合法律規定要求的供應商，包括：合法用工、生產、納稅，無欺詐、賄賂等違法行為。
（二）采購的管理和監督
越是緊急情況，越需要采購的質量保障和及時性。因此，有效的管理監督更加必要。例如，特殊時期，應當設立保障人員，保證運輸及時到貨，或使到貨渠道更加暢通。再比如，采購機構應當聯系相關部門和機構，保證在通過檢查站時通關和運輸順利。
《規則》建議，采購機構可以考慮建立一個風險管控委員會，研究解決在災難發生時隨時出現的各類風險。委員會不僅包括政府部門人員，也可包括社會其他組織，這樣可以擴大工作視野，減少采購障礙重復采購。
應當重視對緊急狀態采購的評估評價工作。要特別關注那些高價值的單一來源采購交易，有較大風險的項目采購，以及技術復雜項目的采購。
有關部門應當就采購效果評價制定計劃，設立評價指標和項目。
五、實驗性創新性采購
《規則》允許在符合法律規定，在授權范圍內，鼓勵采購機構在緊急狀態下充分開展采購創新。美國采購法律明確，既然沒有明確肯定某一種特定采購做法，也就意味著沒有明確禁止各采購機構根據特殊需要制定某項采購戰略和采購實踐，也沒有禁止制定具體采購執行的規則和辦法。所以，鼓勵采購機構人員在緊急情況下，可以在尋求法律服務和指導的基礎上，按照實際需要創新采購活動。
實驗性采購只適用于個別和特定商品的采購，如果不是個別而是普遍的產品采購，則應符合以下情況： 一是，采購機構屬于聯邦采購法明確規定可以不公開信息和公開競爭的機構；二是，法律未對該采購項目明確要求建立正式的評估計劃和競爭安排，與供應商溝通機制以及評標標準。
說明：實驗性的非競爭采購可以具體到醫用呼吸機或制氧機，但如果把實驗性采購的做法普及到一個地區的大范圍普遍商品的公共采購上，則需要符合上述法律限定條件。
《規則》規定，選用非競爭方式進行采購，應具有以下前提條件：
第一，只有一個可靠的采購來源；
第二，非常規狀態和緊急情況仍然存在；
第三，需要工業動員和專業性服務（例如，醫療設備和器具的采購具有很強的專業性）；
第四，公布采購人（用戶）的需求可能影響國家安全；
第五，授予特定供應商可以保證國內緊急狀態的供應；
第六，唯有使用非競爭性采購方式才符合公共利益；
第七，競爭采購方式被國際協議所禁止。
六、若干建議
（一）制定我國的緊急狀態采購規則
我國自有迅速應對的解決辦法，事件突發后可以制定相關措施，這是一案一策的辦法，其不利之處是，事件結束后規則不再管用。下次再發生其它事件，再重復勞動，缺少經驗的積累和規則的細化完善。然而，越是緊急狀態，越需要忙而不亂、提高效率，一線人員和上級管理者應當把極其有限的精力和時間用在行動上，而不是討論上。
從美國的經驗看。2005年8月美國遭遇嚴重颶風襲擊，引發影響全國的災害，事后根據經驗教訓，美國成立了緊急情況管理機構，并于2007年制定出臺了《緊急狀態采購規則》。2011年美國根據形勢需要，對《緊急狀態采購規則》進行了大幅度修改和完善。新規則是在美國采購官協會的組織下，由美國聯邦采購政策局、應急與恢復工作組共同起草制定，由美國總統辦公室、預算管理辦公室和聯邦采購政策辦公室聯合簽發的采購行為規范。該規則分為預判和預案、采購運行、采購變通做法三大部分，明確了緊急狀態下采購人員、領導和部門的行為規范。
我國目前的法律和規則對災害發生時的采購使用排除的方法，而且，采購工作超出地方審批的權限時，必須上報批準，也沒有地區、政府部門和機構之間的聯動和協同。此次疫情正是一次非常好的實踐檢驗機會，可以開通各地創新采購的渠道，分享各機構的經驗，為下一步制定相關規則打下堅實基礎。
（二）各地區和采購機構應有各自的應對解決方案
風險和突發事件是千差萬別的，應對風險和突發情況的辦法也不會相同。除了法律和規章之外，各地區、各部門、各采購機構應當有自己的解決方案。而且，這個方案必須是可操作的細致具體的行動方案，而不是一個所謂的“戰略、計劃”。這里不妨看看美國的經驗：
首先， 預判和預案。《規則》要求，美國所有采購機構都應當有緊急狀態采購預案。各部門各自按照可能遇到的各類問題制定預案，實際上是對危機進行預判。危險雖然不可能都能預測，但可根據以往或其他地區、部門所遇到的危險情況，判斷什么樣的狀況需要什么樣的貨物、工程和服務，制定針對危險和緊急情況進行采購的方案。主要包括以下內容：
第一，各種緊急情況下需要的相關物資、工程和服務；
第二，不同緊急情況下采購的方式、合同條件、支付方式；
第三，不同緊急情況下需要支援的其他機構，與之簽訂的相關協議和需要明確的責任；
第四，緊急采購款項的來源和審批；
第五，緊急采購在運輸和提供服務時，可能遇到的挑戰，應對這些挑戰的辦法；
第六，相關法律問題；
第七，本部門總體管理責任和采購官行為。
其次，具體工作積累和準備。緊急情況采購時，最著急的事是，尋找貨物（或服務）來源。為此，采購機構可以考慮建立兩個供應商名單，一個是普通的合格供應商名單，一個是緊急采購供應商名單，為未來做好準備。
這項工作的具體做法是，采購機構在進行合格供應商名單征集時，附上另外一張表格，征詢供應商是否可以參加緊急情況采購，說明本一旦發生哪一類災難和緊急情況時，企業可以提供什么樣的貨物、工程和服務等自身能力條件，逐漸積累成 “緊急采購供應商（承包商）名單”。
采購機構應當研究緊急狀態下，不通過競爭而形成合理采購價格的方法，價格制定的有效方法，評審方法；特殊情況下各采購環節的有效管理辦法，監督合同履行的辦法，督導工作和人員管理辦法等，形成一套行動方案。
（三）演練和培訓
緊急狀態更需要采購人員的規則意識，市場行情和規則應當熟記于心。應當加強對采購人員的培訓，使其熟悉國內法規和國際規則，掌握市場和經濟規則、慣例，學會運用已有的規則、指南和知識積累獨立開展工作或決策。
做好的應對方案應當定時重新研究，不斷補充和完善。今后各部門和機構自行開展的專業化培訓，應當把緊急情況采購的演練作為一項內容，一方面，通過演練讓一線人員發現方案存在的不足，或者，豐富對各種風險和可能性問題的預判，細化方案；另一方面，讓全體采購人員學會緊急情況中迅速配合，部門之間無縫銜接，熟悉程序要求，提高團隊作戰效率。
當前，鑒于我國當前嚴重疫情，各地區應該對本地的緊急項目和非緊急采購項目加以區分。針對本地情況，把精干力量投入到緊急項目的采購中，制定相應的緊急采購舉措，從而為我國將來形成和制定國家緊急采購法規總結經驗、奠定基礎。
作者：劉慧
國際關系學院教授、原黨委書記，
中國物流與采購聯合會公共采購分會顧問
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